民营企业发展再迎新契机。在油气全产业链,民企也有了更多的可能。
日前,国务院发布《关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》(因文件内容共计28条,下称民企“28条”)指出,在电力、电信、铁路、石油、天然气等重点行业和领域,放开竞争性业务,进一步引入市场竞争机制。
其中强调,支持民营企业进入油气勘探开发、炼化和销售领域,建设原油、天然气、成品油储运和管道输送等基础设施;支持符合条件的企业参与原油进口、成品油出口。
“民企‘28条’取消了民企在上游,特别是常规油气资源方面只能采取参股、合作的限制。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所研究员郭焦峰对界面新闻记者表示,这意味着民企具有了独立勘探开发国内常规油气区块的可能性。
中国油气产业发展研究中心副主任刘毅军也认为,鉴于近年来,石油天然气领域下游市场开发程度已较高,检验民企“28条”在油气领域的落实情况,将主要集中在上游勘探开发和中游管网建设方面。
关于放宽民企在油气领域的市场准入条件,国务院曾发过两次中央政府文件,分别为“非公36条”和“新36条”。
2005年2月,国务院发布《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》,成为新中国成立以来首部以促进非公有制经济发展为主题的中央政府文件,因文件内容共36条,业内称之为“非公36条”。
“非公36条”提出,允许非公有资本进入垄断行业和领域。加快垄断行业改革,在电力、电信、铁路、民航、石油等行业和领域,进一步引入市场竞争机制。对其中的自然垄断业务,积极推进投资主体多元化,非公有资本可以参股等方式进入。
2010年5月,国务院再次发布《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》,被称为“新36条”。其中,第八条提出,支持民间资本进入油气勘探开发领域,与国有石油企业合作开展油气勘探开发。支持民间资本参股建设原油、天然气、成品油的储运和管道输送设施及网络。
与“非公36条”和“新36条”相比,此次民企“28条”剔除了对于自然垄断业务“非公有资本可以参股等方式进入”、“与国有石油企业合作开展油气勘探开发”、“支持民间资本参股建设油气储运和管道输送设施及网络”等表述。
按照《矿产资源法》等相关规定,长期以来,只有中石油、中石化、中海油和延长石油具备常规油气勘探开采资质。
2012年,中国首次在页岩气领域进行社会资本招投标,民企在非常规油气资源领域开始享有勘探开发的资质。
当年共推出20个非常规油气招标区块,除1个区块流拍外,国有企业竞得17个,民企竞得2个。但截至目前,除中石化和中石油在四川盆地共计获得百亿方页岩气年产量外,其他企业和区块集体折戟,至今尚未实现任何突破。
民企“28条”的出台,为今后民企全面进入油气上游领域提供了想象空间。
刘毅军认为,若要规避此前民企在页岩油气领域的前车之鉴,需要更加严格执行“三桶油”油气存量资源的退出机制,使其出让资源较为优质的区块,才能更加有效地激发民营资本在上游领域的积极性。
2017年,国务院印发的《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》提出,实行勘查区块竞争出让制度和更加严格的区块退出机制,但目前“竞争出让制度”仍只限于中石油、中石化、中海油和延长石油之间。
郭焦峰认为,要破解“三桶油”区块退出机制的难题,核心在于重新制定中国油气资源储量的评定标准。
根据中国颁布的石油、天然气储量规范,目前将已发现的油气储量,按探明程度的高低依次分为探明储量、控制储量和预测储量三级。
郭焦峰认为,上述评价标准很难判断储量在资本市场的价值与意义。对于民企和外企而言,要独立进入上游常规油气资源领域,缺乏相应的标准和依据。
“我们目前正在探讨,能不能参考美国证券交易委员会的标准,将油气资源储量统一成为一个标准,即只存在证实储量。”郭焦峰称,在证实储量的前提下,对资源储量进行市场交易才有价值。
据郭焦峰介绍,所谓证实储量,即从当前到未来10年-20年内,随着技术进步可以实现经济可采的油气储量。
“但目前业内对这一问题的看法差距仍较大,尚且需要进一步探讨。”郭焦峰称。
刘毅军表示:“以目前形势判断,‘三桶油’实行油气资源存量退出机制的见效,会比较缓慢。”
目前,三大石油公司拥有中国常规油气资源探矿权总面积的97%、采矿权总面积的99%。
近年来,为促进国内石油天然气上游领域的体制改革,国家出台了多项法律、法规与文件制度。
2019年6月,国家发改委、商务部发布《外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2019年版)》,取消了外商在石油、天然气勘探开发限于合资、合作的限制,这意味着外资石油公司独立勘探开发国内油气区块成为可能。
民企“28条”的出台,让中国向逐步形成以大型国有油气公司为主导、多种经济成分共同参与的勘查开采体系,迈出了重要一步。
但是,在优先保障国家能源安全的前提下,民企想要有效进入油气领域,可能仍需较长时间。
2019年以来,保障国家能源安全、大力提升油气勘探开发力度,成为各大国有石油公司工作的重中之重。油气行业是资金密集型、技术密集型和高风险领域。现阶段,民企和大型国有石油公司在这一领域的实力相差悬殊。
2019年12月9日,国家石油天然气管网集团公司正式成立。业内估计,“三桶油”超过5000亿元的管道资产将被剥离。重创之下,要让“三桶油”再次割舍上游存量资源,也恐非易事。
自然资源部一位不愿具名的业内人士表示,从中央层面制定民企“28条”固然重要,但目前更重要的是,针对油气领域上中下游具体环节,为民企制定更加有效的“市场准入具体路径和办法”。
在民企“28条”中,国务院明确提出,上述行业、领域相关职能部门要研究制定民企分行业、分领域、分业务市场准入具体路径和办法,明确路线图和时间表。
来源:界面新闻2020/01/01 记者| 侯瑞宁
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